改革開放30多年以來，隨著農村工業化、城鎮化進程的加快，我國農村已進入現代化快速發展期，其原有的社會結構已經被打破，特別是當前部分偏遠地區村莊“空心化”的現象突出，政治、經濟、社會等方面的不穩定因素顯著增加，由于相配套的社會治安防控和管理體系暫不成熟，導致這幾年農村地區處于治安事件的多發期，農民的社會安全感下降。面對社會信息化、環境動態化的重大挑戰，視頻監控系統已經成為平安城市建設、社會管理創新、增強人民群眾安全感的重要手段之一。

        “雪亮工程”是中央政法委、中央綜治委貫徹落實習近平總書記關于建設立體化、信息化社會治安防控體系重要指示精神的一項重要舉措，旨在進一步加強公共安全視頻監控建設聯網應用。它主要是針對農村地區治安防控的監控項目，旨在通過各級的綜治中心和指揮平臺，將視頻圖像信息系統縱向下延至縣、鄉、村，同時利用系統拓展在安防、社會治理、智慧交通、民生服務、生態建設等領域的應用，通過建設各類視頻監控點，實現治安防控“全覆蓋、無死角”。

雪亮工程與平安城市一樣都是基于視頻監控的應用、聯網和共享。雪亮工程既是打造“互聯網+”環境下加強和創新社會治安防控體系建設的重要途徑，也是對天網工程、平安城市等視頻監控全覆蓋工程的鞏固和延伸，是在原有視頻系統的基礎上進行系統性的創新應用，是針對農村安防建設的群眾性工程，是公安專業化聯網平臺的重要補充延伸，有助于構建城鄉一體化的新型城市治理格局。 

一、雪亮工程建設現狀 

       目前我國城際、縣際、鄉鎮、村視頻監控覆蓋度不高，還未形成系統的網格化監控布點，且監控應用程度較低，有些還處于“單機”狀態。在此背景下，增加縣鎮、鄉村監控布點，擴大監控系統覆蓋面成為“雪亮工程”的第一要務。“雪亮工程”通過綜治網絡\公安專網實現所有監控點的聯網應用，建立綜合的視頻監控圖像研判系統，著力解決條塊分割、力量分散問題，實現針對重點地區或具體事件的可視化實時管控。強化基礎信息采集、推動大數據匯集應用和強化情報綜合研判，提升情報預警功能，提升實戰應用效能，是“雪亮工程”的另一個重點工作。

       2015年9月，九部委聯合印發了《關于加強公共安全視頻監控建設聯網應用的若干意見》，“雪亮工程”開始向全國推廣。2016年6月，國家公布了全國第一批48個公共安全視頻監控建設聯網應用工作示范城市。2017年，全國新增52個“雪亮工程”重點支持城市（區）；這些示范城市和重點支持城市除了獲得部分的中央財政資金補貼外，更多的是將列入本地財政預算。如寧夏的銀川市和吳忠市共獲得5600萬元中央財政；平涼市獲得中央財政資金2800萬元，項目總投資14560萬元；太原市獲得中央財政資金2800萬元，項目總投資為15753萬元，等等，這將在一定程度上調動地方政府的積極性，同時也保證了項目資金來源，確保項目的可持續性。

      2017年5月，在《國務院辦公廳關于縣域創新驅動發展的若干意見》的重點任務中提到，促進縣域社會事業發展，加快實施“雪亮工程”，推進縣域公共安全視頻監控建設和聯網應用，加強縣鄉村三級綜合治理信息化建設，提高縣域社會治安綜合治理科技化水平，建設平安中國。2017年作為“雪亮工程”全面開展建設的關鍵之年，國內以縣為基本行政單位的“雪亮工程”建設已經全面鋪開，部分發達地區的一二線城市、甚至是省會城市也在積極的“補漏”，力爭做到全方位覆蓋，這一系列動作將推動我國安防行業走向新的高潮。

       2018年初，中共中央國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，指出要推進農村“雪亮工程”建設，助力建設平安鄉村。從全國范圍來看，“雪亮工程”受到了各地政府部門的高度重視與有效推進，越來越多的省市將加入到“雪亮工程”的建設當中，目前取得了階段性的明顯成效（見表1）。中央綜治辦以國家標準《社會治安綜合治理基礎數據規范》加強信息化統籌規劃，要求構建起以全國綜治信息化綜合平臺為龍頭、省市縣鄉村五級平臺為主干的綜治信息化體系，進一步促進政法綜治專業數據、政府部門管理數據、公共服務機構業務數據、互聯網數據的集成應用。

表1：部分城市雪亮工程建設情況

       據金鵬市場部門監測到的大項目數據顯示，截止2017年12月底，我國城市視頻監控市場中標的大項目累計有1049個，總市場規模達510億元，較2016年市場規模增長95%。其中包含平安城市和雪亮工程在內的中標過億元項目有96個，累計市場規模約317億元；2016年包含平安城市和雪亮工程在內的中標過億元項目有51項，累計市場規模約123億元。2017年項目數量較2016年增長88%，市場規模增長158%。其中涉及雪亮工程中標億元項目的有9個，累計市場規模約32億元。（注：大項目是指中標金額≧500萬元的項目） 

        從數據來看，2017年智慧城市和公共安全等類型的政府信息化億元項目多發生在縣級地區，其次是地級市，最后是以區級單位為建設主體的，且項目建設模式多數以PPP模式為主。

二、“92”號文件發布對涉及平安城市、雪亮工程PPP項目的影響 

        當地區的信息化和安全需求日愈強烈，智慧城市和公共安全方面的建設勢在必行時，面對動輒上億、甚至數十億元的投資金額，政府與企業捆綁、共同融資、共同運營項目，PPP模式無疑是政府和企業的最好選擇，在PPP框架下項目運營年限遠比租賃模式長得多。雪亮工程是要求到2020年，實現“四全”建設目標，未來的平安城市項目、視頻聯網共享平臺項目都會向“雪亮工程”靠攏，按平安城市建設約占安防總產值的5%左右估算，預計未來四年雪亮工程的市場規模將超過1200億元。

        但從地方財政支出和經濟發展來看，大部分三四線城市、縣域地區經濟發展較慢，自身的財政支付能力和償債能力相對有限。像平安城市、“雪亮工程”這一類型的公共安全項目，基本能運營的部分很少，所謂的運營最后也是要靠政府付費。對這些無收益性質的PPP項目，不單政府有風險，企業也面臨著更大的風險。從國家層面來說，大量PPP項目的出現，不僅容易出現政府債務風險，還容易造成企業借殼融資等金融風險，為了規范推進PPP工作，目前全國正在進行大規模的PPP項目集中清理行動。按照《關于規范政府和社會資本（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）（簡稱“92”號文）的要求，各省應于2018年3月31日前完成本地區PPP項目庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案。 

       近日，湖南下發了“建議退庫”類項目的通知，預計退庫項目將在八成左右；湖北等省份的退庫項目則在20%左右；江蘇已經停止無收益性質的增量PPP項目；新疆PPP項目整頓、暫停……根據相關數據顯示：自“92”號文發布之日至2018年04月18日，全國PPP綜合信息平臺退庫項目共計2329項，其中：管理庫退至項目庫之外項目共計632項，儲備清單退至項目庫之外項目共計1697項；入庫項目共計2015項，其中：項目庫外進入管理庫項目共計1120項，項目庫外進入儲備清單項目共計895項。全部退庫項目中，采用使用者付費項目共1196項，可行性缺口補助項目588項，政府付費項目545項。目前部分平安城市建設項目（PPP）和雪亮工程建設受到波及，有些項目已經被叫停。

國家這番大動作，歸根究底是為了使PPP項目更好地發展，真正惠及政府、企業和群眾。正如國資委主任肖亞慶說：“不規范的PPP項目肯定要清理，但不是說不讓企業搞PPP。我們要真的讓民營企業參與進來，不能一味追求規模，更不能弄虛作假。”未來，政府和企業都必將以更慎重的態度對待PPP模式應用，確保PPP項目能順利建設和運營。我們在選擇項目的時候要慎重考慮當地政府的經濟發展狀況、償債能力，項目的建設模式、付費機制、運營模式等。預計未來1-2兩年，雪亮工程、平安城市等大型項目將會較2017年有所收斂和縮水，項目的財務監管將會更加的嚴格和謹慎。 

三、雪亮工程平臺建設的要求與特點，建設需注意問題 

       中央綜治辦建設全國性綜治信息化綜合平臺的目標是建設一個橫到邊、縱到底的大型社會治安綜合治理視頻云平臺通信網絡，以顯著提高綜治工作的信息化和現代化水平。目前中央綜治辦主導的綜治視聯網一期工程已經建設完成，并聯通了除臺灣外的全國各省(區、市)和部分地市、區(縣)、鄉鎮(街道)及社區(村)，可以在發生突發事件時,及時了解現場情況、研判分析、輔助決策，真正實現一線通達，視聯面對面，大大提高了工作效能，創新了綜治管理模式。 

        雪亮工程真正的目標是建立全國性的綜合治理信息綜合管理平臺，該平臺可以對現有公共視頻資源和公安視頻資源整體綜合應用升級，不僅具備公安警務系統視頻監控系統擁有的綜合監控、圖像偵查、接警處置、指揮調度等功能，而且能開展視頻圖像信息在基層黨建、城鄉社會治理尤其是智能交通、服務民生、生態建設與保護、安全生產、防災減災和精準扶貧等領域的應用，實現各類社會視頻資源的集中管理和智能分析、監管考核、智能運維和網絡管理等應用。 

        雪亮工程是從“治安防控”、“社會管理”、“服務民生”三個維度出發，開展鄉鎮（街道）和村（社區）視頻監控、出入口控制、人員車輛卡口、信息卡口、移動巡防、報警聯防等建設，實現對重點公共區域及重點行業的網格化管理，構建一整套基層立體化治安防控體系，提供更全面的安全保障。堅持以人為本，依托移動應用、信息發布技術和矛盾糾紛調解、特殊人群關懷，逐步實現從“管理”到“服務”的轉變，提供更便捷的惠民服務。最后整合各類視頻和非視頻類信息資源，建立跨區域共享服務平臺，拓展政府、民眾對基層治安綜合治理信息的綜合應用，形成基層治安綜合治理信息化支撐服務體系。 

       “雪亮工程”平臺建設應基于“一網一庫一平臺，創新綜合治理新模式”的構建理念，通過基層治安綜合治理平臺，形成以視頻全面監控為主，可視化展現手段為輔，實現基層“人、房、車、事件”等管理。綜治信息化綜合平臺的社會視頻資源整合接入應全面符合GB/T 28181-2016標準，這樣可以保證不同廠家攝像頭之間的數據傳輸和通信管理。同時平臺可開放服務接口，將整合接入的具備共享及惠民價值的社會視頻提供給各部門、各單位以及普通市民，根據各部門、各單位及民眾對社會視頻資源的使用需求，通過平臺的權限設置，靈活劃分圖像資源和應用功能，向不同部門、單位及民眾提供相應的視頻圖像資源以及基礎服務。 

        綜合治理信息綜合管理平臺是基于"互聯網+"的信息化平臺，將以創新管理模式為導向，以云計算、大數據、物聯網、移動互聯網等新一代信息技術為手段，整合各部門在開展社會治理、應急指揮、綜治網格、治安管理和防范、平安城市以及維護社會和諧穩定等工作中所需的信息資源，形成大綜治、網格化的工作格局。構建以省級綜治信息化平臺為龍頭，市、縣、鄉、村4級信息平臺為骨干的信息化體系，圍繞人、地、事、物、網等要素，實時采集基礎信息，實現綜治業務應用可視化、扁平化、智能化。 

四、雪亮工程建設的方向以及應用管理趨勢 

       “雪亮工程”的推進為安防行業發展帶來了眾多發展機遇，也為提升公安機關各項警務戰斗工作提供了堅實基礎。隨著物聯網、云計算、大數據等新技術逐漸興起并應用到安防行業，公共安全視頻監控建設聯網應用將為更多基于視頻深度應用提供基礎信息，不斷推進社會管理創新，具有重要的戰略意義。雪亮工程建設的方向以及應用管理趨勢大致會有以下幾個方面：

        一是前端的視頻監控系統是基層治安綜合治理平臺的重要組成部分，分布在鄉鎮（街道）的各個角落，作為“眼睛”守衛著城鄉的平安。未來基礎信息采集將實現智能化，通過前端智能感知對目標進行特征提取和分析，以強化邊防基礎設施、配備智能裝備為主。 

        二是圍繞實戰推動公共安全視頻監控建設聯網的應用，應用往大數據匯集應用和情報綜合研判靠攏，如巡邏防控、重點部位聯動防控、重大風險聯動穩控、重要領域聯動管控和應急處置等，旨在加強公安派出所基層所隊實戰能力建設，建立平時和特殊時期的實戰應用機制。 

        三是以各級基礎性平臺建設為重點，建立各級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，分級有效整合政府、企業和社會各類視頻圖像資源，逐步對接綜治視聯網和各級綜治中心，并探索將其接入群眾家中或手機軟件上，通過網格化建設，更加及時有效發現、預警風險隱患。 

        四是推進公共安全視頻圖像信息在國家安全、反恐、加強寄遞物流等重點行業以及安全監管、防范治理電信網絡新型違法犯罪等突出治安問題、防范命案和重特大案事件等領域的應用，逐步開展視頻圖像信息在城鄉社會治理、智能交通、服務民生、生態建設與保護等領域的應用，提升各相關領域精細化治理水平。 

結語 

當前雪亮工程建設不斷提速，目前不少安防企業投入其中，推出了各具特色的解決方案來助力各地建構“雪亮工程”。金鵬雪亮工程以“安全、治理、惠民”為建設目標。從“治安防控”、“社會管理”、“服務民生”三個維度出發，開展鄉鎮（街道）和村（社區）視頻監控、出入口控制、人員車輛卡口、信息卡口、移動巡防、報警聯防等建設，實現對重點公共區域及重點行業的網格化管理，構建一整套基層立體化治安防控體系，提供更全面的安全保障。從社會管理的角度出發，不斷推進社會管理創新，借助移動應用、物聯感知等高新技術，使用“一人一檔”、“一屋一檔”等信息化管理手段，實現更精細的社會治理。逐步實現從“管理”到“服務”的轉變，提供更便捷的惠民服務。最后整合各類視頻和非視頻類信息資源，建立跨區域共享服務平臺，拓展政府、民眾對基層治安綜合治理信息的綜合應用，形成基層治安綜合治理信息化支撐服務體系。